（[2003]民一他字第11号 2004年3月4日最高人民法院公布）
云南省高级人民法院：
你院《关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的请示》报告收悉。
经研究认为：根据《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》的规定，认定房屋租赁合同因出租房屋未办理产权证书而无效，缺少法律依据。关于房屋租赁合同未经消防验收或者经消防验收不合格，是否应认定房屋租赁合同无效的问题，应根据不同情况分别对待：第一，出租《中华人民共和国消防法》第十条规定的必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效。第二，租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经过公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效。第三，租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的，向当地公安消防机构申报消防安全检查的义务人为该企业的开办经营者，但租赁标的物经消防安全验收合格，不是认定房屋租赁合同效力的必要条件。
附：云南省高级人民法院《关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的请示》
云高法报[2003]45号
最高人民法院：
近年来，因房屋租赁合同纠纷而诉至人民法院的案件较多。由于城乡分割的二元体制，对城市和农村的房屋是否需要经过竣工验收及是否需要办理房屋所有权证的要求并不一致。在我省，对农村特别是城郊结合部的房屋是否需要经过竣工验收和办理房屋所有权证实际上并无强制性的规定。在城郊结合部，农民集体在集体所有的土地上建盖自用房屋，且所建盖的房屋未按《建筑法》的规定进行建筑工程的设计，也没有相应的消防设计，后将自用房屋出租用于经营性用途；承租人使用房屋后，也未因为房屋用途的变更而进行相应的消防设计和完善或整改消防设施，或者因为房屋所有权人未按相关规定建盖房屋而导致承租人不能申报相关的消防工程验收手续。另外，-些农村地区原来不属于城市规划区的范围而现在方纳入城市规划区的范围。在审理这些房屋租赁合同纠纷案件时，常涉及租赁标的物是否经消防验收而以此为据来认定租赁合同效力的问题。
《消防法》及公安部《建筑工程消防监督审核管理规定》等均规定，新建、改建、扩建内部装修以及用途变更的建筑工程项目的消防设计必须经当地公安消防监督机构审核批准后，方可交付施工。消防验收不合格的，施工单位不得交工，建筑物的所有者不得接收使用。未经验收合格擅自使用的，由公安机关责令改正，并可对直接责任人和主管人员处以罚款、给予行政处分。对拒不改正或限期不改的，责令停止施工，已经完工的，责令停止使用。情节严重的，依法追究刑事责任。在租赁标的物是否经消防验收和租赁合同效力的关系问题上，我院存在两种意见：
一种意见认为，如果租赁标的物未经消防工程验收或消防验收不合格，应认定租赁合同无效。
另一种意见认为，不能简单地以租赁标的物未经消防验收或者消防验收不合格就一律以租赁合同违反消防法规的强制性规定而认定租赁合同无效，而应区分不同情况分别作出处理：（一）对城市房屋，如果建筑工程从设计开始就没有相应的消防设计，也未经公安消防管理部门审核就开工，导致消防工程不合格而影响租赁合同履行的，应以标的物违反法律强制性规定而认定合同无效；如果有消防设计并经审核施工，竣工后因用途变更导致消防工程需要进一步完善、整改，且公安消防管理部门未责令停止使用的，不宜认定合同无效。（二）对城郊结合部农民集体自建的房屋出租后作为公众聚集的场所，如果标的物的出租不符合《消防法》的强制性规定，可在责令相关当事人办理相关的消防工程验收手续后，认定租赁合同有效；对租赁等房屋虽未办理产权证但产权明确为出租人的，或者房屋虽未经竣工验收但各方对房屋质量没有异议的，应当认定租赁合同有效。
上述两种意见，我们倾向于后一种意见。
当否，请批复。
附：中华人民共和国消防法
第十条 按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程，设计单位应当按照国家工程建筑消防技术标准进行设计，建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送公安消防机构审核；未经审核或者经审核不合格的，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得施工。
经公安消防机构审核的建筑工程消防设计需要变更的，应当报经原审核的公安消防机构核准；未经核准的，任何单位、个人不得变更。
按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。
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【审判名称】：梁汇钊与佛山市南海区民政局房屋租赁合同纠纷上诉案
【审判程序】：二审
【案件分类】：民事
【公 布 号】：
【裁判文书字号】：（2005）佛中法民五终字第202号
【裁判文书类型】：民事判决书
【裁判时间】：二○○五年六月八日
【受理法院】：广东省佛山市中级人民法院
【案例全文】：
梁汇钊与佛山市南海区民政局房屋租赁合同纠纷上诉案
广东省佛山市中级人民法院
民事判决书
（2005）佛中法民五终字第202号
上诉人（原审原告）梁汇钊，男，1963年4月22日出生，汉族，住所佛山市南海区黄岐街道办六联北村。
委托代理人谭建彬，广东雅信律师事务所律师。
委托代理人潘洁颜，广东雅信律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）佛山市南海区民政局。住所佛山市南海区桂城街道办南新四路一号。
法定代表人廖先伟，局长。
委托代理人曹建宇，广东中信致诚律师事务所律师。
委托代理人唐达，广东中信致诚律师事务所律师。
上诉人梁汇钊与被上诉人佛山市南海区民政局房屋租赁合同纠纷一案，不服佛山市南海区人民法院（2004）南民三初字第795号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定：2003年5月20日，原告以“佛山市南海区黄岐长江宾馆”的名义（原告的个体户工商字号）与被告签订了《房屋出租合同》并经佛山市南海区公证处公证。合同约定：被告将位于佛山市南海区桂城街道办桂澜路成人学校侧的彩票中心办公楼的部分楼层出租给原告；从大楼通过建委整体验收之日起3个月后为开始计算租金起始日，租赁期限为2003年6月1日至2023年5月31日，租期20年；租金的计算标准，第1-3年每年70万元，从第4年起每年按5%递增，租金按月交收，原告在每月10日前将月租金存入被告指定帐户；合同签订后，原告立即支付被告20万元作合同履行保证金，在合同履行完毕后由被告退回原告，不计利息；原告租赁房屋作酒店用途，可以装修但不得改变主体结构，大堂及各楼层内装修及水电、消防安装等设施由原告自行解决、费用自理；被告提供大楼的全套图纸给原告使用，大楼交付使用时要通过质检站验收，保证土建主体工程合格等；违约责任，原告自行终止合同或因原告原因导致合同解除的，装修归被告所有且保证金不退回；被告无故提前终止合同的，须提前三个月通知原告，原告有权要求继续履行或赔偿相关损失。2003年9月30日，原告向被告支付了20万元合同保证金。2004年6月16日，被告向原告发出《关于终止我局与你宾馆签署的<房屋租赁合同>的通知》，要求单方终止合同。被告所出租的房屋用地是以出让方式取得的，办理了规划报建手续，但尚未办理房屋所有权证，也尚未进行综合验收。由于建设房屋占用了福利基金，经南海区政府同意，该房屋产权以资产置换形式移交给区城市建设投资有限公司。
原审判决认为：原、被告所签订的《房屋出租合同》符合平等自愿、协商一致的原则，双方的意思表示真实，签订合同时，被告对房屋有相应的处分权，合同内容并没有违反法律或行政法规的强制性规定，该合同合法有效。本案原、被告是该合同的双方，作为合同纠纷，双方的主体资格均适格。讼争房屋尚未通过验收而不符合交付条件且没有交付使用，属于合同的履行问题，不影响合同的效力。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条的规定，依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力，双方均应按照合同的约定享有权利并全面履行各自的义务。但由于涉诉房屋已以资产置换形式划归佛山市南海区城市建设投资有限公司所有，被告已丧失处分权，在法律上或事实上均已不能继续履行合同，故原告请求判令被告继续履行《房屋出租合同》的主张，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百一十条第（一）项的规定，判决如下：一、原告梁汇钊与被告佛山市南海区民政局于2003年5月20日所签订的《房屋出租合同》合法有效。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费100 元，由被告负担。
宣判后，原审原告梁汇钊不服，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律不当。第一，原审法院以被上诉人未取得争诉房屋的产权证为由认定上诉人与被上诉人签订的《房屋租赁合同》为无效合同的判决是不当的。1、原审法院认为：“被上诉人对诉争房屋没有取得产权证，甚至尚未通过验收而不符合交付使用的条件且已以资产置换形式划归佛山市南海区建设投资有限公司处理，被告已丧失处分权，在法律或事实上均已不能继续履行合同。”上诉人认为，原审法院认定事实不清，被上诉人虽然没有取得产权证，但是这并不代表其于签订合同时对诉争房屋没有处分权，况且，正如原审法院所言：“已以置换形式划归佛山市南海区城市建设投资有限公司处理”，既然被上诉人有置换权，那么，为什么又说其没有处分权？根据“买卖不破租赁”的原则，即使诉争房屋已以资产置换形式划归佛山市南海区城市建设投资有限公司处理，上诉人与被上诉人之间的租赁合同关系仍然有效。而根据《最高人民法院〈关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的函复〉》[（2003）民一他字第11号]的内容，出租没有经过消防验收合格的房屋不属于必须经过公安消防验收合格才能出租的房屋，因而，不能以诉争房屋未经验收而判决就其出租而验收的《房屋租赁合同》无效。2、根据《最高人民法院〈关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的函复〉》[（2003）民一他字第11号]的内容：“经研究认为：根据《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》的规定，认定房屋租赁合同因出租房屋未办理产权证书而无效，缺乏法院依据。”因此，上诉人认为原审法院以被上诉人未取得争诉房屋的产权证为由认定上诉人与被上诉人签订的《房屋租赁合同》为无效的判决是不当的。根据该函复，上诉人与被上诉人签订的《房屋出租合同》属于有效合同。第二、上诉人认为原审法院适用法律不当。原审法院认为：“原、被告所签订的《房屋租赁合同违反了法律的强制性规定，是无效合同。”其依据是《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十二条、《广东省城镇房屋租赁条例》第六条的规定。上诉人认为原审法院适用法律不当：１、《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十二条的规定并非法律的强制性规定。该条只是规定房屋租赁的定义，并没有规定租赁合同的出租人必须是房屋的所有人，否则房屋租赁合同无效，因此，该条规定不属于法律的强制性规定。２、《中华人民共和国城市房地产管理法》为全国人民代表大会常务委员会于1994年7月5日通过，1994年7月5日中华人民共和国主席令第29号公布的法律；而《中华人民共和国合同法》为全国人民代表大会于1999年3月15日通过，并于1999年10 月1日起施行的法律。显然，《中华人民共和国合同法》既是《中华人民共和国城市房地产管理法》的上位法，也是《中华人民共和国城市房地产管理法》的后法，根据“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”的原则，《中华人民共和国合同法》的规定应该优先适用于《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。而根据《中华人民共和国合同法》的规定，上诉人与被上诉人签订的《房屋租赁合同》并不属于无效合同，因此，原审法院根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定认定该《房屋租赁合同》为无效合同属于适用法律不当。3、《广东省城镇房屋租赁条例》既不是法律，也不是行政法规，因而不属于《中华人民共和国合同》第五十二条规定的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）第3条的规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同效力，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”显然，《广东省城镇房屋租赁条例》不可以作为合同无效的依据而于判决中引用。原审法院以《广东省城镇房屋租赁条例》的规定为依据，认定上诉人与被上诉人签订的《房屋租赁合同》违反法律的强制性规定因而属于无效合同的判决显然属于适用法律不当。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律不当，提请二审法院改判。
被上诉人答辩称：第一、答辩人与梁汇钊所签订的《房屋出租合同》依法应当认定为无效。1、《房屋出租合同》因无权处分而无效。（1）、本案拟出租物——佛山市南海区福利彩票发行中心综合大楼（下称中心大楼）并非全由答辩人之自有资金投入建设而成的，事实上，大部分建设资金属于政府资金，答辩人无权自行占用。在答辩人未有获得政府有关部门授权或追认的情况下，答辩人对中心大楼并不享有完整的处分权；政府有关部门有权以追究占用资金为名来处分中心大楼（事实上也是如此）。（2）、答辩人在与梁汇钊签订合同时，中心大楼仍属于尚未建成的物业，答辩人并未取得其所有权；现，上级部门为填补资金，以行政命令的形式强令中心大楼通过资产置换，置换给佛山市南海区城市建设投资有限公司（下称城建公司）所有，即城建公司才是中心大楼的所有权人。（3）、中心大楼的资产置换，并非答辩人之意志体现，而是政府行政指令所确定的行为。中心大楼的资产置换，根本不能体现答辩人的处分行为，反而证实答辩人对中心大楼是无权处分的，是听命于上级部门的。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”而在本案中：中心大楼并非全由答辩人之资金建设而成，答辩人并不享有完整的处分权；答辩人处分（在本处指出租）中心大楼的行为，并未得到上级政府或者城建公司的追认；答辩人现己不可能取得中心大楼的所有权；中心大楼的处分（在本处指资产置换）并非由答辩人所决定或者控制。据此，本案的《房屋出租合同》依法应当认定为无效。2、本案根本不适用“买卖不破租赁原则”。
（1）、答辩人与第三人城建公司之间的资产置换行为并非买卖行为。这是在政府行政指令下所发生的行为，是政府的行政指令所确定的行为，根本不以答辩人或者城建公司之意志为转移（即答辩人不可以不置换，城建公司不可以不接受）。
（2）、《中华人民共和国合同法》第二百二十九条规定：“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。”而事实上，答辩人并未取得过中心大楼的所有权，本案并不存在所有权的变动，只是中心大楼所有权的确定（确权）而己。3、《房屋出租合同》因擅自为第三人设定义务而无效。
根据民法理论，为第三人设定权利可以不经第三人同意，即所谓允许“为第三人利益合同”存在，但法律并不允许未经第三人同意而为其设定义务，这样的设定均属无效，对第三人不具有任何约束力。如上所述，在本案中，答辩人与城建公司的资产置换属于政府行为，城建公司并无任何选择权（即必须要接受）。在这种情况下，如果允许答辩人将中心大楼出租，并承认其效力，这就相当于为作为第三人的城建公司设定了义务（即必须强制接受出租义务），影响了城建公司对中心大楼的利用，损害了城建公司的合法权益。而且，这对城建公司而言，是极不公平的。本身，城建公司接受中心大楼就属于听命于政府，但再强制城建公司履行二十年的出租义务，更是强人所难，有何公平可言？第二、即使认为《房屋出租合同》有效，但其因履行不能，依法也应予解除。1、中心大楼依法不得出租作为宾馆、酒店业使用。
根据原南海市计划局（即现佛山市南海区计划局）的批文，中心大楼规定的用途是作为南海区福利彩票发行中心的办公大楼，即大楼建设总规划为7500平方米，其中用于停车场1600平方米，仓库800平方米，交易大厅3200平方米，网站人员培训室500平方米，配套设施1400平方米。由此可见，根据计划主管部门的规定，中心大楼只可以用作彩票发行中心之办公大楼，不得用于宾馆、酒店业使用。在本案中，答辩人与梁汇钊拟私自将办公大楼挪用作宾馆、酒店业使用，该行为违反了中心大楼之规定用途，这在事实上是不可能得到政府部门的批准的，是不可能得以履行的。2、中心大楼己经确权给城建公司所有。中心大楼从未有过确权，直至政府确定其置换给城建公司为止。因此，现在，答辩人根本不可能将属于城建公司所有的财产出租给梁汇钊。本案，无论从法律上还是从事实上而言，均己属于履行不能。即使法院强令判决答辩人将中心大楼出租给梁汇钊，在实践中也是无法执行的，徒浪费司法资源而己。这一点，恳请法官明鉴。第三，即使认定《房屋出租合同》有效、应予履行，但根据合同约定，答辩人向梁汇钊交付中心大楼的条件尚未成就。《房屋出租合同》并未约定生效日期（未有约定自签订之日起生效），也未约定答辩人向梁汇钊交付中心大楼的日期。合同本身签订的日期为2003年5月20日。合同第二条约定了两个期限，一是从大楼通过整体验收之日起3个月后为开始计算租金起始日，二是二零零三年六月一日至二零二三年五月三十一日。这两个期限明显矛盾，因为：在合同签订之日（2003年5月20日），中心大楼尚未通过整体综合验收，而自中心大楼经过验收之日起3个月，肯定超过2003年6月1日。因此，答辩人认为，本案《房屋出租合同》的生效日期、也即答辩人向梁汇钊交付中心大楼的日期应当为第一个期限，即自大楼通过整体验收合格之日起3个月。理由如下：（1）、依据国家有关法律、法规的规定，答辩人作为出租人，在向梁汇钊交付大楼时，依法应当将经验收合格、具备交付使用条件的房屋交付使用。据此，这两个矛盾的期限中只能选择第一个期限，才符合法律规定。（2）、对于作为上诉人的梁汇钊而言，显然也不想取得未有经验收合格的房屋，即使取得，其也是无法办理有关营业手续的，因此，将本案合同的生效日期定为经验收合格之日起3个月后也符合双方的真实意思表示，符合梁汇钊的实际利益的。（3）、这样理解，符合合同解释规则。根据权利与义务相一致的原则，从大楼通过验收合格3个月后作为计算租金起始日，显然也是答辩人交付房屋之日。（4）、合同第三条明确约定梁汇钊应当按月交付租金。如果认为是从2003年6月1日起，那么梁汇钊为何没有按月向答辩人交付租金？而且合同第十二条第一款规定：乙方（指梁汇钊）不交付或者不按约定交付租金达三个月以上的，答辩人有权解除合同。由上可见，《房屋出租合同》生效之日、答辩人向梁汇钊交付房屋之日应当为大楼通过整体验收之日起3个月后。而迄今为止，大楼尚未通过整体验收，因此，合同尚未生效，答辩人向梁汇钊交付中心大楼的条件尚未成就。在这种情况下，梁汇钊并无任何权利受到损害，其要求继续履行，言之过早。第四、梁汇钊的诉讼请求（包括上诉请求）依法应予驳回。
基于以上分析：1、《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“无效的合同------自始没有法律约束力。”据此，本案的《房屋出租合同》自始没有法律约束力，对答辩人不产生任何权利义务约束。由于《房屋出租合同》系无效合同，因此，梁汇钊请求确认合同有效毫无法律依据，依法应不予支持，同时，因为合同无效，无效合同不得请求继续履行，故梁汇钊请求继续履行合同也缺乏法律依据，依法应予驳回。2、退一步说，《房屋出租合同》依法应予解除，梁汇钊要求继续履行合同也缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。3、再退一步说，《房屋出租合同》尚未生效，梁汇钊无权要求继续履行，其诉讼请求也依法应予驳回。综上所述，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。为此，答辩人恳请二审法院依法驳回梁汇钊的上诉请求。
二审期间，上诉人提交了一份《追加第三人参加诉讼申请书》，经审查，因本案事实清楚，法律关系简单，第三人对查明本案事实并无补益，且处理结果对其并无法律上的利害关系，故本院在此对上诉人的申请不予准许。
二审期间，上诉人提交了如下证据材料：
1、《建设工程规划许可证》，证明讼争房屋是由被上诉人建设施工的。
2、《中华人民共和国国有土地使用证》，证明使用权人是被上诉人。
3、案例一个，证明这间房屋作为租赁标的物应受到法律保护。
被上诉人质证认为：上诉人所提交的证据我方已在一审期间提交过；对土地证的意见明确规定了它的用途是办公综合楼，不能作他用；对规划许可证上面的建设项目明确是南海彩票发行中心，只能作为彩票发行的大楼，否则也是私自改变其用途；证据三只是案例不是证据，仅供参考。经审查，因被上诉人同意质证，未提出超出举证期限问题，本院对上述证据1、2予以采信，因案例只能对法律适用问题起到参考作用，不能对案件事实起到证明作用，不是证据，本院不予采信。
被上诉人提交了案例一个，证明私自改变土地用途是无效的。上诉人质证认为，被上诉人提交的案例只是行政划拨的方式，完全不适合本案。因案例仅能作为法律适用时的参考作用，它不能对本案事实起到证明作用，不是证据，本院不予采信。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为：《房屋出租合同》系双方真实意思表示，自签订之时起已经成立。但是，从《国有土地使用证》可以看出，该合同标的物国有土地是以出让方式取得，其用途是“办公综合楼”，综合《建设工程规划许可证》、《南海市计划局文件》所列项目及单项工程来看，诉争的房屋是不能用作经营性酒店；上诉人也没有对此提出有效的反驳。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”，该条规定是强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同是无效合同，所以，双方签订的《房屋出租合同》系无效合同。被上诉人作为行政执法机关，在未按照《中华人民共和国土地管理法》规定进行法定报批下，就擅自改变国有土地用途，与上诉人签订租赁合同，对此无效后果应负主要责任；上诉人明知或应知是办公综合楼，却仍然与被上诉人签订合同，对此无效后果应负次要责任。依照《中
华人民共和国合同法》第五十八条之规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”，被上诉人可以不交付房屋或收回已交付的房屋给上诉人，上诉人可以要求被上诉人返还其已交付的保证金，上诉人可以就其损失要求被上诉人承担相应的赔偿责任。因上诉人在一审期间，并没有向被上诉人提出赔偿损失的诉讼请求，故本院对赔偿损失部分不作审理。原审判决认定事实清楚，但适用法律不妥，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人梁汇钊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 俊 明
审判员 林 义 学
代理审判员 吴 亚 平
二○○五年六月八日
书 记 员 曹 新 娟
